από τη Μαρία Παβλόβα, TI-Βουλγαρία
Η προστασία των πληροφοριοδοτών δημοσίου συμφέροντος στην Ευρωπαϊκή Ένωση έχει εξελιχθεί σε κεντρικό στοιχείο του νομικού πλαισίου που αποσκοπεί στη διαφύλαξη του δημόσιου συμφέροντος και στην ενίσχυση του κράτους δικαίου. Τα άτομα που αναφέρουν παραβιάσεις, όπως διαφθορά, απάτη ή κατάχρηση εξουσίας, συμβάλλουν άμεσα στην επιβολή των νομικών κανόνων, αποκαλύπτοντας παραβάσεις που διαφορετικά θα μπορούσαν να παραμείνουν αθέατες. Κατά συνέπεια, η προστασία τους δεν αποτελεί απλώς επιλογή πολιτικής, αλλά νομική αναγκαιότητα για την αποτελεσματική λειτουργία των μηχανισμών καταπολέμησης της διαφθοράς.
Η αναγνώριση αυτή στηρίζει την υιοθέτηση της Οδηγίας (ΕΕ) 2019/1937 σχετικά με την προστασία των προσώπων που αναφέρουν παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης. Η Οδηγία θεσπίζει ελάχιστα πρότυπα σε όλα τα κράτη μέλη, συμπεριλαμβανομένων υποχρεώσεων για τη δημιουργία ασφαλών διαύλων αναφοράς, τη διασφάλιση της εμπιστευτικότητας και την παροχή προστασίας έναντι αντιποίνων. Στόχος της είναι να διευκολύνει την αναφορά παράνομων συμπεριφορών και, κατ’ αυτόν τον τρόπο, να ενισχύσει τη συμμόρφωση με το δίκαιο της ΕΕ.
Ωστόσο, οι εξελίξεις μετά την έναρξη ισχύος της Οδηγίας δείχνουν ότι η ύπαρξη ενός νομικού πλαισίου από μόνη της δεν εγγυάται την αποτελεσματική επιβολή του.
Ο Δείκτης Αντίληψης Διαφθοράς ως δείκτης νομικής αποτελεσματικότητας
Ο Δείκτης Αντίληψης Διαφθοράς — Corruption Perceptions Index (CPI) — που αναπτύσσεται από τη Διεθνή Διαφάνεια, αποτελεί ένα ευρέως αναγνωρισμένο σημείο αναφοράς για την αξιολόγηση των αντιλαμβανόμενων επιπέδων διαφθοράς στον δημόσιο τομέα. Αν και δεν αποτελεί άμεσο μέτρο νομικής συμμόρφωσης, παρέχει έναν σημαντικό δείκτη της αποτελεσματικότητας των πλαισίων καταπολέμησης της διαφθοράς στην πράξη.
Μεταξύ 2019 και 2025, τα δεδομένα του CPI αποκαλύπτουν ένα μοτίβο γενικής στασιμότητας σε ολόκληρη την Ευρωπαϊκή Ένωση, γεγονός που υποδηλώνει περιορισμένη πρόοδο στη μείωση της διαφθοράς, παρά την εισαγωγή νέων νομικών εργαλείων, συμπεριλαμβανομένης της Οδηγίας (ΕΕ) 2019/1937.
Η Έκθεση Liberties Rule of Law Report 2025 εντοπίζει αρκετά κοινά προβλήματα στη Βουλγαρία, την Τσεχική Δημοκρατία, την Ελλάδα, τη Ρουμανία και την Ισπανία, τα οποία επηρεάζουν τις προσπάθειες καταπολέμησης της διαφθοράς και την προστασία των πληροφοριοδοτών δημοσίου συμφέροντος.
Πρώτον, πολλές από αυτές τις χώρες παρουσιάζουν στασιμότητα στις μεταρρυθμίσεις, πράγμα που σημαίνει ότι οι νομικές αλλαγές υιοθετούνται, αλλά δεν οδηγούν σε πραγματικές βελτιώσεις στην πράξη.
Η επιβολή των κανόνων κατά της διαφθοράς παραμένει αδύναμη. Οι έρευνες είναι συχνά αργές, οι κυρώσεις ασυνεπείς και οι εποπτικοί φορείς ενδέχεται να στερούνται ανεξαρτησίας ή επαρκών πόρων.
Υφίστανται διαρκείς ανησυχίες σχετικά με την ανεξαρτησία της δικαιοσύνης, συμπεριλαμβανομένων πολιτικών πιέσεων και δομικών αδυναμιών που υπονομεύουν την εμπιστοσύνη στο δικαστικό σύστημα.
Ένα άλλο βασικό ζήτημα είναι η περιορισμένη εφαρμογή των συστάσεων της ΕΕ, με πολλές μεταρρυθμίσεις να καθυστερούν, να επαναλαμβάνονται ή να υλοποιούνται μόνο εν μέρει.
Τέλος, εξακολουθεί να υφίσταται ένα χάσμα μεταξύ νόμου και πράξης. Παρότι υπάρχουν νομικά πλαίσια, συμπεριλαμβανομένης της προστασίας των πληροφοριοδοτών δημοσίου συμφέροντος, συχνά δεν είναι πλήρως αποτελεσματικά στην πράξη. Αυτό ενισχύεται από τη χαμηλή εμπιστοσύνη του κοινού και από περιβάλλοντα που ενδέχεται να αποθαρρύνουν την αναφορά παρατυπιών.
Οι προκλήσεις αυτές αναδεικνύουν ένα κρίσιμο ζήτημα: χωρίς αποτελεσματική επιβολή και ισχυρούς θεσμούς, οι προστατευτικές διατάξεις από μόνες τους δεν επαρκούν για τη μείωση της διαφθοράς ή για τη διασφάλιση της πραγματικής προστασίας των πληροφοριοδοτών δημοσίου συμφέροντος.
Από νομική άποψη, αυτό εγείρει ανησυχίες σχετικά με την πρακτική αποτελεσματικότητα (effet utile) της Οδηγίας και τον βαθμό στον οποίο οι στόχοι της υλοποιούνται σε εθνικό επίπεδο.
Συγκριτική επισκόπηση των εξελίξεων του CPI — 2019–2025
Η εξέταση των βαθμολογιών CPI στα κράτη μέλη που συμμετέχουν στο έργο VoiceGuard — Βουλγαρία, Τσεχική Δημοκρατία, Ρουμανία, Ελλάδα, Ισπανία και Λουξεμβούργο — καταδεικνύει αποκλίνοντα αποτελέσματα στην εφαρμογή των μέτρων καταπολέμησης της διαφθοράς.
Ο CPI κατατάσσει 182 χώρες και επικράτειες παγκοσμίως με βάση τα αντιλαμβανόμενα επίπεδα διαφθοράς στον δημόσιο τομέα. Τα αποτελέσματα αποτυπώνονται σε κλίμακα από το 0, που σημαίνει υψηλή διαφθορά, έως το 100, που σημαίνει πολύ καθαρό δημόσιο τομέα.
Κράτη μέλη που παρουσιάζουν σχετική πρόοδο
Ελλάδα
2019: 48 | 2020: 50 | 2021: 49 | 2022: 52 | 2023: 49 | 2024–2025: 49
Τσεχική Δημοκρατία
2019: 56 | 2020: 54 | 2021: 54 | 2022: 56 | 2023: 57 | 2024–2025: 56–57
Οι τάσεις αυτές υποδηλώνουν έναν βαθμό ευθυγράμμισης μεταξύ των νομοθετικών μεταρρυθμίσεων και της πρακτικής εφαρμογής τους, αν και οι βελτιώσεις παραμένουν περιορισμένες.
Κράτη μέλη που παρουσιάζουν στασιμότητα
Ρουμανία
2019: 44 | 2020: 44 | 2021: 45 | 2022: 46 | 2023: 46 | 2024: 46 | 2025: 45
Ισπανία
2019: 62 | 2020: 62 | 2021: 61 | 2022: 60 | 2023: 60 | 2024–2025: 60
Η απουσία σημαντικής προόδου στις εν λόγω δικαιοδοσίες εγείρει ερωτήματα σχετικά με την αποτελεσματικότητα της μεταφοράς και της επιβολής της Οδηγίας, καθώς και με την ευρύτερη ακεραιότητα των εθνικών συστημάτων καταπολέμησης της διαφθοράς.
Βουλγαρία — Κράτος μέλος που παρουσιάζει στασιμότητα και υποχώρηση
2019: 43 | 2020: 44 | 2021: 42 | 2022: 43 | 2023: 45 | 2024: 43 | 2025: 40
Μια δικαιοδοσία υψηλών επιδόσεων
Λουξεμβούργο
2019: 80 | 2020: 80 | 2021: 81 | 2022: 77 | 2023: 78 | 2024–2025: περίπου 78–80
Παρότι το Λουξεμβούργο διατηρεί υψηλή κατάταξη στον CPI, η απουσία περαιτέρω βελτίωσης αντανακλά την ευρύτερη τάση περιορισμένης προόδου σε επίπεδο ΕΕ.
Νομικές προκλήσεις κατά την εφαρμογή της Οδηγίας (ΕΕ) 2019/1937
Παρά τον δεσμευτικό χαρακτήρα της Οδηγίας, η εφαρμογή της στα κράτη μέλη έχει αναδείξει αρκετές δομικές και νομικές αδυναμίες:
1. Καθυστερημένη και ελλιπής μεταφορά στο εθνικό δίκαιο
Ορισμένα κράτη μέλη δεν μετέφεραν την Οδηγία στο εθνικό τους δίκαιο εντός της προβλεπόμενης προθεσμίας, εγείροντας ανησυχίες σχετικά με τη συμμόρφωση με τις υποχρεώσεις τους βάσει του άρθρου 288 ΣΛΕΕ.
2. Ελλείψεις στους μηχανισμούς επιβολής
Σε αρκετές δικαιοδοσίες, τα προστατευτικά μέτρα υπάρχουν τυπικά, αλλά στερούνται αποτελεσματικής επιβολής. Αυτό υπονομεύει τον στόχο της Οδηγίας να διασφαλίσει πραγματική και αποτελεσματική προστασία έναντι αντιποίνων.
3. Θεσμικοί περιορισμοί
Οι αρμόδιες αρχές που είναι υπεύθυνες για την παραλαβή και τη διερεύνηση αναφορών συχνά δεν διαθέτουν επαρκή ανεξαρτησία, εμπειρογνωμοσύνη ή πόρους, γεγονός που επηρεάζει την ικανότητά τους να διασφαλίζουν την κατάλληλη παρακολούθηση των αναφορών.
4. Νομική αβεβαιότητα και κατακερματισμός
Οι αποκλίσεις στα εθνικά μέτρα μεταφοράς έχουν οδηγήσει σε ασυνέπειες ως προς το πεδίο και το επίπεδο προστασίας, υπονομεύοντας δυνητικά τον στόχο εναρμόνισης της Οδηγίας.
5. Αποτρεπτική συμπεριφορά ως προς την αναφορά παρατυπιών
Οι επίμονοι κίνδυνοι αντιποίνων και η ανεπαρκής εμπιστοσύνη στις θεσμικές εγγυήσεις συμβάλλουν σε μια αποτρεπτική επίδραση, περιορίζοντας την πρακτική χρήση των μηχανισμών αναφοράς.
Ο νομικός δεσμός μεταξύ της προστασίας των πληροφοριοδοτών δημοσίου συμφέροντος και της αποτελεσματικότητας της καταπολέμησης της διαφθοράς
Από νομική άποψη, η προστασία των πληροφοριοδοτών δημοσίου συμφέροντος λειτουργεί ως μηχανισμός επιβολής που συμπληρώνει τα παραδοσιακά ρυθμιστικά και εποπτικά συστήματα. Επιτρέποντας στα άτομα να αναφέρουν παραβιάσεις, διευκολύνει τον εντοπισμό και την επιβολή κυρώσεων σε παράνομες συμπεριφορές.
Όταν η προστασία αυτή είναι αναποτελεσματική, η αλυσίδα επιβολής διακόπτεται:
οι παραβιάσεις παραμένουν μη αναφερθείσες,
οι αρχές αδυνατούν να δράσουν, και
οι νομικοί κανόνες δεν εφαρμόζονται αποτελεσματικά.
Η στασιμότητα που παρατηρείται στις βαθμολογίες CPI σε ολόκληρη την ΕΕ μπορεί, επομένως, να ερμηνευθεί ως δείκτης ελλείψεων σε αυτή την αλυσίδα επιβολής.
Η Οδηγία (ΕΕ) 2019/1937 αποτελεί σημαντική πρόοδο στο νομικό πλαίσιο της ΕΕ για την προστασία των πληροφοριοδοτών δημοσίου συμφέροντος και την προώθηση της διαφάνειας. Ωστόσο, η αποτελεσματικότητά της εξαρτάται τελικά από την ορθή μεταφορά της στο εθνικό δίκαιο, τη συνεπή εφαρμογή της και την ισχυρή επιβολή της σε εθνικό επίπεδο.
Η επιμονή των προκλήσεων που σχετίζονται με τη διαφθορά, όπως αποτυπώνεται στα δεδομένα του CPI, καταδεικνύει ότι η απλή ύπαρξη νομικών κανόνων δεν επαρκεί. Η αποτελεσματική προστασία των πληροφοριοδοτών δημοσίου συμφέροντος αποτελεί αναγκαία προϋπόθεση για τη διασφάλιση της συμμόρφωσης με τους νόμους κατά της διαφθοράς και για τη διαφύλαξη του δημόσιου συμφέροντος.
Στο πλαίσιο αυτό, η ενίσχυση της εφαρμογής και της επιβολής των μέτρων προστασίας των πληροφοριοδοτών δημοσίου συμφέροντος δεν αποτελεί μόνο ζήτημα νομικής συμμόρφωσης, αλλά προϋπόθεση για την αξιοπιστία και την αποτελεσματικότητα της ευρύτερης στρατηγικής της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την καταπολέμηση της διαφθοράς.
