Мария Павлова, Асоциация „Прозрачност без граници“
Защитата на лицата, подаващи сигнали за нарушения, се е превърнала в централен елемент от правната рамка на ЕС, насочена към защита на обществения интерес и укрепване на върховенство на правото. Лицата, които съобщават за нарушения като корупция, измама или злоупотреба с власт, допринасят пряко за прилагането на правните норми, като разкриват нарушения, които иначе биха могли да останат неразкрити. Следователно, тяхната защита не е просто политически избор, а правна необходимост за ефективното функциониране на механизмите за борба с корупцията.
Това признание е в основата на приемането на Директива (ЕС) 2019/1937 относно защитата на лицата, които съобщават за нарушения на правото на Съюза. Директивата установява минимални стандарти във всички държави членки, включително задължения за създаване на надеждни канали за подаване на сигнали за нарушения, гарантиране на поверителност и осигуряване на защита срещу репресии. Нейната цел е да улесни сигнализирането на незаконни действия и по този начин да подобри спазването на правото на ЕС.
Развитието след влизането в сила на Директивата обаче показва, че самото съществуване на правна рамка не гарантира ефективно прилагане.
Индексът за възприятие на корупцията и неговата роля като индикатор за ефективност на законодателството
Индексът за възприятие на корупцията на Transparency International е утвърден инструмент за измерване на това как се възприема корупцията в публичния сектор. Въпреки че не отчита директно степента на прилагане на закона, той дава ценна представа за това доколко на практика функционират и са ефективни антикорупционните политики и механизми.
За периода 2019–2025 г. показателите от Индекса очертават тенденция на застой в рамките на Европейския съюз, което подсказва слаб напредък в ограничаването на корупцията, въпреки приемането на нови механизми, сред които и Директива (ЕС) 2019/1937.
Докладът за върховенството на закона на Liberties за 2025 г. установява редица сходни предизвикателства в България, Чехия, Гърция, Румъния и Испания, които затрудняват противодействието на корупцията и ефективната защита на лицата, подаващи сигнали за нарушения.
На първо място се откроява забавяне и липса на реален напредък в реформите, въпреки приемането на нови законодателни мерки, тяхното въздействие на практика остава ограничено. Ефективността на антикорупционните политики продължава да бъде проблематична: разследванията често се бавят, налагането на санкции е непоследователно, а надзорните институции нерядко функционират при недостатъчна независимост и ограничени ресурси.
Наред с това продължават съмненията относно независимостта на съдебната власт, включително поради политически натиск и институционални слабости, които ерозират общественото доверие. Допълнителен проблем представлява и непълното изпълнение на препоръките на ЕС, реформите често се отлагат, повтарят или се реализират частично.
Съществен остава и разривът между нормативната уредба и реалното ѝ прилагане. Въпреки наличието на законови механизми, включително за защита на лицата, подаващи сигнали за нарушения, тяхната ефективност на практика е ограничена. Това се задълбочава от ниското ниво на обществено доверие и среда, която по-скоро възпира, отколкото насърчава сигнализирането за нарушения.
Всички тези фактори подчертават ключов проблем: без реално прилагане и стабилни институции, самото наличие на правна рамка не е достатъчно нито за ограничаване на корупцията, нито за гарантиране на ефективна защита на подателите на сигнали.
В правен план това поставя въпроса за действителната ефективност (effet utile) на директивата и доколко нейните цели се постигат на национално равнище.
Сравнителен преглед на резултатите от Индекса за възприятие на корупцията 2019 – 2025
Анализът на резултатите от Индекса за възприятие на корупцията в държавите членки, включени в проекта „Voice Guard“: България, Чехия, Румъния, Гърция, Испания и Люксембург разкрива съществени различия в ефективността на прилаганите антикорупционни политики.
Индексът обхваща 182 държави и територии и ги оценява според възприеманите нива на корупция в публичния сектор, използвайки скала от 0 (висока степен на корупция) до 100 (много ниски нива на корупция).
Държави членки с относителен напредък
Гърция
2019: 48 | 2020: 50 | 2021: 49 | 2022: 52 | 2023: 49 | 2024–2025: 49
Чехия
2019: 56 | 2020: 54 | 2021: 54 | 2022: 56 | 2023: 57 | 2024–2025: 56–57
Резултатите за двете държави сочат известна степен на подобрение и относителна стабилност, което може да се тълкува като частично съответствие между предприетите законодателни промени и тяхното реално прилагане, макар напредъкът да остава умерен.
Държави членки със застой
Румъния
2019: 44 | 2020: 44 | 2021: 45 | 2022: 46 | 2023: 46 | 2024: 46 | 2025: 45
Испания
2019: 62 | 2020: 62 | 2021: 61 | 2022: 60 | 2023: 60 | 2024–2025: 60
При тези държави липсва съществена положителна динамика, което поставя под съмнение както ефективността на транспонирането и прилагането на Директивата, така и цялостната устойчивост на националните антикорупционни механизми.
България: държава със застой и негативна тенденция
2019: 43 | 2020: 44 | 2021: 42 | 2022: 43 | 2023: 45 | 2024: 43 | 2025: 40
Данните показват колебания без трайно подобрение, като резултатите за 2025 година, показват дори влошаване, което подчертава структурни слабости в прилагането на антикорупционните политики.
Високоефективна юрисдикция
Люксембург
2019: 80 | 2020: 80 | 2021: 81 | 2022: 77 | 2023: 78 | 2024–2025:78–80
Въпреки че Люксембург запазва високи стойности в Индекса, липсата на отчетлив напредък отразява по-общата картина в Европейския съюз, характеризираща се с недостатъчно развитие.
Правни предизвикателства при прилагането на Директива (ЕС) 2019/1937
Въпреки задължителния ѝ характер, прилагането на Директивата в държавите членки разкрива редица съществени правни и структурни слабости:
1. Забавено и непълно транспониране
Част от държавите членки не въведоха изискванията на Директивата в предвидения срок, което поставя въпроси относно изпълнението на задълженията им съгласно член 288 от ДФЕС.
2. Ограничена ефективност на механизмите за прилагане
Макар формално да съществуват защитни режими, в редица случаи те не функционират пълноценно на практика, което отслабва способността на Директивата да гарантира реална защита срещу ответни действия.
3. Институционални дефицити
Органите, натоварени с приемането и разглеждането на сигнали, често срещат затруднения, свързани с недостатъчна независимост, експертен капацитет или ресурси, което ограничава ефективността на тяхната дейност.
4. Липса на яснота и единно прилагане
Различията в националните подходи към транспонирането водят до нееднакво ниво и обхват на защита, което отслабва целта за хармонизация в рамките на ЕС.
5. Възпиращ ефект върху подаването на сигнали
Продължаващият риск от репресии, съчетан с ниско доверие в институциите, ограничава готовността на лицата да съобщават за нарушения, което намалява практическата ефективност на установените механизми.
Връзка между защитата на подателите на сигнали и ефективността на антикорупционната политика
От правна гледна точка защитата на лицата, подаващи сигнали за нарушения, изпълнява ключова функция като допълващ механизъм към традиционните контролни и регулаторни инструменти. Тя създава условия за разкриване на нарушения и подпомага тяхното санкциониране.
Когато тази защита не функционира ефективно, се нарушава цялостният процес на правоприлагане:
– нарушенията остават скрити,
– компетентните органи не могат да реагират адекватно,
– правните норми губят своята практическа приложимост.
В този смисъл отчетената стагнация в резултатите от Индекса за възприятие на корупцията в ЕС може да се разглежда като индикатор за слабости именно в този механизъм.
Директива (ЕС) 2019/1937 безспорно представлява важна стъпка към укрепване на правната рамка за защита на подателите на сигнали и насърчаване на прозрачността. Нейната реална ефективност обаче зависи от качественото ѝ транспониране, последователното ѝ прилагане и ефективния контрол на национално равнище.
Продължаващите предизвикателства, свързани с корупцията, показват, че самото наличие на нормативна уредба не е достатъчно. Ефективната защита на подателите на сигнали е съществен елемент за гарантиране на прилагането на антикорупционното законодателство и за защита на обществения интерес.
В този контекст, укрепването на механизмите за защита на подателите на сигнали следва да се разглежда не само като формално задължение, а като ключово условие за повишаване на надеждността и резултатността на цялостната антикорупционна политика на Европейския съюз.
References
Civil Liberties Union for Europe (2025), Liberties Rule of Law Report 2025
Transparency International (2019–2025), Corruption Perceptions Index
